吉林省深化医药卫生体制改革领导小组 

简   报 

第15期(总第42期) 

吉林省深化医药卫生体制改革领导小组办公室           2015年9月30日 

 

按：2015年9月29日，吉林省召开全面推开县级公立医院综合改革工作电视电话会议。省政府副秘书长刘非主持会议，省医改领导小组组长王化文出席会议并讲话。现将王化文同志的讲话刊发，请同志们进一步学习领会。 

　　  

王化文同志在全面推开县级公立 

医院综合改革工作电视电话会议上的讲话 

　　  

　　    今天我们召开全省全面推开县级公立医院综合改革工作会议，主要任务是深入贯彻落实中央和省委省政府关于县级公立医院改革的部署和要求，总结试点工作，全面启动和推进县级公立医院综合改革。刚才，会议表彰了改革试点工作先进县(市)，各地要以此为激励，互勉共进，多谋改革、多出亮点、多见成效。省卫生计生委、财政厅、人社厅的负责同志讲了很好的意见，我完全赞同，请大家认真研究落实。下面，我讲四点意见。 

　　    一、深入理解县级公立医院综合改革的重要意义 

　　今年4月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第11次会议时强调，公立医院是我国医疗服务体系的主体，要把深化公立医院改革作为保障和改善民生的重要举措，着力解决好群众看病就医问题。要坚持公立医院公益性的基本定位，将公平可及、群众受益作为改革出发点和立足点，落实政府办医责任，统筹推进医疗、医保、医药改革，坚持分类指导，坚持改革创新，破除公立医院逐利机制，建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制，构建布局合理、分工协作的医疗服务体系和分级诊疗就医格局。总书记的讲话，进一步明确了我国公立医院的功能定位和下一步的改革方向，对我们深入理解和全面推进县级公立医院综合改革，具有重要的指导意义。 

　　县级公立医院综合改革作为当前公立医院改革中的首要任务，是全面深化改革的重要内容，其重要意义可以从以下几方面理解： 

　　（一）推进县级公立医院综合改革，是解决绝大多数群众看病就医难题的关键环节。看病就医是群众的刚性需求，随着经济社会发展，人民群众对就医质量有了更高的要求。虽然现在医药卫生体制改革取得了重要进展，但城乡优质医疗资源分布不均、县域医疗服务水平不强，群众舍近求远去大医院看病的问题仍然突出，全省县域外转诊率仍处于较高水平。国家要求达到10%，目前没改革的县在30%以上。县级公立医院作为农村三级医疗卫生服务网络的龙头，是医疗服务体系中覆盖人群最多的载体，服务人数达到全省总人口的70%以上。郡县治、天下安。对于医药卫生领域来说，要解决群众看病就医难题，重点是解决好县域内群众的“看病难、看病贵、看病远”问题，而加快推进县级公立医院综合改革、努力提升县域医疗服务水平正是关键所在。 

　　（二）推进县级公立医院综合改革，在深化医药卫生体制改革中具有承前启后的重要作用。新一轮医改确定了“先易后难、循序渐进、分步实施”的改革思路。医改起步阶段，以基层医疗卫生机构综合改革为重点，在乡镇卫生院、社区卫生服务中心首先取消药品加成，建立起新的财政补偿、人事分配、药品采购供应机制，基本医疗卫生服务更加公平可及。但是，基层机构运行效率不高、专业人员队伍不强等问题，仍是制约改革效果的薄弱环节。通过推进县级公立医院改革，明确县、乡、村三级医疗卫生机构功能定位，加强县医院对乡镇卫生院的指导，可以促进基层医改进一步深化，有利于巩固基层医改成果。同时，县级医院办医主体明确，与城市公立医院相比，推动改革的力度较大，难度较小，先期推进县级公立医院改革，可以为今后的城市公立医院改革提供有益的经验借鉴，特别是县级医院医疗服务水平提高以后，分流了患者，缓解了大城市、大医院的压力，为城市大医院的改革创造了条件。 

　　（三）推进县级公立医院综合改革，是破除医院旧体制、建立新机制的必然选择。多年来，县级公立医院是为人民群众提供基本医疗服务、应对突发公共卫生事件以及面向基层开展技术帮扶、人才培训的中坚力量。但是，我们必须看到，一些长期的体制机制性问题，已经开始制约县级公立医院及县域医药卫生事业的发展。计划经济时期的以药补医政策，在市场经济条件下演化为逐利机制，衍生出大处方、滥用抗生素等不规范的诊疗行为，削弱了公立医院的公益性，影响了医患关系和社会和谐；一些医院趋利性严重，过度、盲目扩张，既造成了卫生资源的浪费，又助长了医疗服务价格的上涨；一些医院管理模式粗放，既缺乏长远的生存发展规划，也缺乏有效的人员激励措施，甚至还存在等、靠、要的旧思维。这些问题，必须通过综合施策、深化改革来解决。 

　　二、认真总结我省前一阶段县级公立医院综合改革试点工作  

　　2012年，我省先行先试，在农安、乾安、镇赉、延吉4个县（市）进行县级公立医院改革先期试点；2014年9月，全省改革试点范围扩大到第一批次21个县（市），覆盖面达到50%。经过三年多的实践，我省县级公立医院综合改革试点取得了积极进展和重要的阶段性成果，探索形成了“政策配套、多方联动、整体推进”的做法和工作机制，得到国务院医改办、国家卫计委的充分肯定。农安县、乾安县在全国会议上交流了改革做法和经验，全国县级公立医院综合改革现场会在我省成功召开。我省改革试点工作的突出特点： 

　　一是组织领导有力，部门配合密切。朝鲁书记、超良省长就县级公立医院综合改革多次作出重要指示和批示，省委将县级公立医院综合改革列为全省深化改革重点任务，省政府将其列为目标责任考核重点内容。各市县党委、政府高度重视，改革试点县(市)实行政府一把手负责制，组织制定了具体实施方案，细化措施，落实责任，协调推进各项综合改革。医改领导小组的各有关部门，尤其是卫生计生、财政、人社、编制、物价等部门，按照各自职责，既分工负责、又密切配合，全力推动了各项改革任务的落实。 

　　二是政策体系完备，形成叠加效应。我省按照国家改革精神，结合省情实际，以省政府办公厅名义出台了《关于县级公立医院综合改革的实施意见》，在重点改革领域细化配套政策，研究制定了改革补偿办法、医疗服务价格调整办法、编制控制标准、人事分配制度、城镇医保支付制度、新农合支付制度、药品采购使用管理办法、考核评价办法等8个配套文件，建立起比较完整的“1+8”政策体系，有力地促进了改革工作，充分体现了“政策配套、多方联动、整体推进”的综合效应。 

　　三是政府投入加大，发挥主导作用。各级财政对县级公立医院取消药品加成后减少的合理收入，给予补偿并纳入财政预算，逐步加大对基本医疗保障和基本公共卫生服务的补助力度。对医院基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、离退休人员费用、政策性亏损补贴、承担公共卫生服务和紧急救治、支边、支农等六个方面加大投入。据统计，一年来，实行药品零差率销售财政补助政策，省级财政（含中央财政）投入1.7亿元，县（市）财政投入7409万元。卫生投入占经常性财政支出的比重逐年提高，2014年全省各级卫生支出206.4亿元，同比增长7.7%，高于全省财政支出增幅1.8个百分点。 

　　四是改革扎实推进，群众得到实惠。改革试点县（市）以破除“以药补医”为关键环节，以改革补偿机制为切入点，稳步推进管理体制、价格机制、医保支付、编制人事分配等综合改革，推动县域医疗卫生事业快速健康发展。通过改革，初步收到了“三升、一降、两回归”的成效，即医疗服务质量、患者满意度、医务人员工作积极性不断提升，患者个人医药费用负担总体上呈现下降趋势，医生职业本位和公立医院公益性质明显回归。改革后，县级公立医院就医费用得到有效控制，次均诊疗费用和人均住院费用增长率分别为5.11%和3.01%，与同期全省医院平均水平相比，分别低4.14和5.11个百分点。通过改革，县级公立医院服务水平明显提升，看大病解难症能力逐步增强，县域外转诊率大幅度降低。 

　　以上改革试点取得的成绩可圈可点，看得见摸得着，但另一方面也存在一些不足。从前一阶段的调研情况看，有的县（市）只在单项或部分项目改革上取得了进展，改革的整体效果还没有体现出来；有些改革如法人治理结构、医保支付制度、人事薪酬制度、人才建设等难点问题，还没有完全破题；一些县级公立医院服务能力和服务水平与群众的期盼还有较大差距。这些问题我们要高度重视，认真分析深层次原因，在下一步的改革实践中着力加以解决。 

　　三、明确我省下一阶段县级公立医院综合改革的主攻方向 

　　按照我省医改工作的总体安排，以这次会议为标志，我省第二批次的21个县（市）改革启动，实现县级公立医院综合改革全省全覆盖，并坚持以问题为导向，进一步细化完善工作措施，全面推进县级公立医院综合改革。主要改革任务是： 

　　（一）围绕破除“以药补医”，建立完善全省县级公立医院新的补偿机制。破除“以药补医”是县级公立医院改革的重点内容。县级公立医院改革后，要取消药品加成（中药饮片除外），医院由此减少的收入，通过调整医疗技术服务价格和增加政府补助，以及医院加强核算、节约运行成本等多方分担。针对这项改革，省里今年进一步修订完善了补偿办法和医疗服务价格调整办法，加大政策保障力度。一是调整财政分担比例。我省确定，县级医院取消药品加成减少的收入，1/3通过政府增加投入解决，2/3通过调整医疗服务价格弥补。其中，政府补偿部分实行各级财政分担办法，并纳入财政预算，省分担（含中央）比例为75%，县（市）分担比例为25%。我省财政整体补偿比例和省级财政的分担比例，在全国都是高的。对个别困难县（市）省财政核定补助时再给予适当照顾。二是进一步调整了医疗服务价格。在去年医疗服务价格改革基础上，今年进行了新一轮价格调整，上调了床位费，进一步下调了大型设备检查、检验费，并针对部分改革试点县（市）提出的有些调价项目不能开展导致补偿不足的情况，以“体现医务人员劳务价值”为出发点，对手术费、诊查费又进行了微调。通过价格改革，能够有效弥补医院取消药品加成减少收入的2/3，确保改革后医院总体收入不降低。同时，价格调整与医保政策相衔接，力求不增加群众负担。按照改革时间表，今年启动改革的第二批次县（市）县级公立医院要在9月30日零时取消药品加成，全省所有县（市）同步调整医疗服务价格。今年的省补助资金将于9月底前全部拨付到位，各县（市）要将本级财政应负担的补助资金落实到位。与此同时，破除“以药补医”机制，倒逼医院转变运营模式，加强成本管理，减少大处方、大检查，提高医疗资源使用效率和医疗技术水平，增强自身的核心竞争力，实现医院长远发展。 

　　（二）推进政事分开、管办分开，改革县级公立医院管理体制和运行机制。推进政事分开，管办分开，处理好政府、部门、医院、患者以及社会等各方面的责权利关系，形成政府办好医、部门管好医、院长经营好医、患者有序就医、社会支持医药卫生事业的新格局。要建立起政府办医机制，各地可结合本地实际，通过组建管委会等形式，建立统一、协调、高效的公立医院管理机制，负责医院发展规划、重大项目实施、院长选聘、运行监管等，履行政府办医职能。要进一步落实县级公立医院独立法人地位和经营管理自主权。在人事管理、副职推荐、绩效工资内部分配、年度预算执行等方面，赋予公立医院更多自主权。加快建立科学的绩效考核制度，以公益性质和运行绩效为核心，突出功能定位、职责履行、合理用药、费用控制、运行效率和社会满意度等指标，组织开展县级公立医院绩效考核。要健全县级公立医院内部管理制度。在医院运行管理、医疗质量控制、改善医院服务等方面下功夫，以“建立维护公益性、调动积极性、保障可持续的县级医院运行新机制”为近期目标，以建立现代医院管理制度为远期目标，努力提高群众就医满意度，构建和谐医患关系。 

　　（三）坚持“医保、医药、医疗”联动改革，形成县级公立医院改革合力。一是深化医保支付制度改革，充分发挥基本医保的基础性作用，不断增强医保对医疗服务行为的激励约束作用，进一步将医保对医疗机构服务监管延伸到对医务人员服务行为的监管。完善医保对统筹区域内医疗费用增长的制约机制，加快建立健全总额控制下的按病种付费、按人头付费、按服务单元付费等复合式付费体系。年底前，医保支付制度改革要覆盖县域内所有公立医院，覆盖30%以上的县级公立医院出院病例数。二是完善药品供应保障制度。落实《吉林省县级公立医院药品采购使用管理办法》，县级公立医院使用药品，通过“省药械采购服务平台”进行集中采购、统一配送、统一监管。县级公立医院要建立基本药物优先和合理用药制度，进一步减轻群众用药负担。三是深化县级公立医院编制人事分配制度改革。各县（市）要按照编制标准核定县级公立医院编制总量，并落实人员经费投入政策，要按照核编数量核拨经费总额。要进一步深入推进人事制度改革，全面推行聘用制度、岗位管理制度和公开招聘制度，加大县级公立医院人才引进力度，条件具备的地方新进人员可由医院根据有关规定进行公开招聘。要建立完善县级公立医院绩效工资制度，加强对县级公立医院核定绩效工资总量的管理，合理确定医务人员收入水平，通过分配制度改革，真正做到“多劳多得、优绩优酬”。 

　　（四）突出“规划”引领作用，统筹抓好县域医疗卫生服务体系建设。各地要按照国家医疗卫生服务体系规划纲要和省卫生资源配置标准，组织编制本地医疗卫生服务体系规划，合理确定各级各类医疗卫生机构的数量、布局、功能、规模和标准。县级人民政府作为举办县级公立医院的主体，每个县（市）要办好1-2所县级公立医院。今后一段时期，要更加有针对性地加强县级公立医院能力建设，通过对口支援、人才引进、骨干培养等方式，围绕各县（市）近三年县外转出率靠前的病种建设相关临床和辅助科室，提升人才、技术、学科和管理水平。要建立县域医疗卫生机构分工协作机制，加强县级公立医院对乡镇卫生院、乡镇卫生院对村卫生室的层层指导，推动建立分级诊疗制度，全面提升县域医疗卫生服务能力，使县级公立医院成为县域“住院守门人”，使基层医疗卫生机构成为“健康看护人”，让群众的基本健康问题在县域内得到解决。 

　　四、切实抓好全省县级公立医院综合改革任务的全面落实 

　　一分部署，九分落实。全面推进县级公立医院综合改革任务重、责任大。各地、各有关部门要统一思想，迅速行动，真抓实干，攻坚克难，全面落实各项工作任务，推动全省县级公立医院综合改革不断取得新成效。 

　　一是组织领导要更加强化。县级公立医院综合改革的重心在县级，各县（市）政府要发挥主体作用，切实承担起领导责任、保障责任、管理责任和监督责任，将其作为一项重大的民生工程、责任工程，摆在突出位置，认真抓好落实。县（市）政府主要领导是推进改革的第一责任人，要亲自部署工作、落实保障措施，分管领导是直接责任人，要具体负责、解决难题。市（州）政府要起到上联下通作用，加强督促指导，统筹推动好本地区县级公立医院综合改革。省医改办要认真做好全省改革的统筹协调、综合服务工作。 

　　二是改革措施要更加过硬。各地要全面落实省政府办公厅印发的《实施意见》和改革配套文件，今年启动改革的县（市）要抓紧研究制定具体实施方案，进一步细化财政补偿、物价调整、医保支付、编制人事分配等方面改革的地方落实措施，全面组织做好工作。前期改革的县（市）要及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，不断巩固提升改革成效。省医改领导小组各成员单位要按照部门分工安排，加强政策培训和指导，组织本系统开展好工作、落实好改革任务，有力有序推进改革。 

　　三是推动落实要更加有力。要进一步完善工作推进和责任落实机制，加强县级公立医院综合改革目标责任绩效考核，严格实施奖惩制度和责任追究制度，确保改革任务顺利完成。特别是在全党开展“三严三实”专题教育实践活动的关头，要把改革的效果当作检验我们自身“三严三实”教育的成果来抓。要积极宣传县级公立医院综合改革的典型经验和进展成效，合理引导社会预期，为改革创造良好的舆论氛围和社会环境。